Oni chcą je dostać
– twierdzi Leszek Juchniewicz, prezes Urzędu Regulacji Energetyki

Elektroenergetyka od początku swojego istnienia rozwijała się w specyficzny sposób. Jako działalność komercyjna (nastawiona na zysk i adresowana do tych, których było stać na skorzystanie z tej epokowej innowacji) i zorganizowana w ramach pionowo zintegrowanych przedsiębiorstw, jedynych dostarczycieli energii elektrycznej. O tym drugim aspekcie zadecydowała techniczna specyfika dostaw. Rozwijano sieci w ramach jednego przedsiębiorstwa, świadomie rezygnując z konkurencji. Wydawało się, że ma to w pełni obiektywny charakter i tak po prostu być musi. Skoro tak – to taka prawidłowość ma naturalny charakter. I stąd stosowane przez wiele lat w odniesieniu do elektroenergetyki określenie “monopol naturalny”.

Z czasem uległ nieco osłabieniu (zwłaszcza w krajach tzw. Bloku Wschodniego, choć nie tylko) komercyjny charakter działalności energetycznej. Stało się tak za sprawą cywilizacyjnego znaczenia energii elektrycznej. Należało dostarczyć ją każdemu – wszystkim mieszkańcom, podatnikom i wyborcom. Dostawy energii elektrycznej stały się więc dobrem publicznym, poddanym nadzorowi publicznemu, głównie zaś poprzez bezpośrednie zaangażowanie się państw w energetykę. W tej swoistej symbiozie elektroenergetyka pozostawała długie lata. Dopiero okres tzw. szoku naftowego z pierwszej połowy lat 70. ubiegłego stulecia, uświadomił ludzkości mankamenty takiego rozwiązania. Zrozumiano wówczas, iż pionowo zintegrowane struktury szeroko rozumianej energetyki (a więc nie tylko elektroenergetyki) stały się niemal powszechnym źródłem nieefektywności (wszak z nikim i nigdzie nie musiały konkurować), co doprowadzało do nieskrępowanego i stałego wzrostu cen energii. W konsekwencji odczuwano to jako istotny hamulec rozwoju. Świat zaczął obawiać się o swoją przyszłość. Nadszedł czas na zmiany.
To przekonanie zrodziło nową doktrynę polityki gospodarczej polegającej na wymuszeniu na energetyce respektowania mechanizmów rynkowych, wszędzie tam, gdzie mechanizmy konkurencji mogą zaistnieć – w wytwarzaniu i obrocie (czyli w dostawie energii w sensie handlowym). Natomiast tam, gdzie nadal pozostaje wyłączność na dostawę energii w sensie technicznym (czyli w przesyle lub/i dystrybucji), monopol ma być administracyjnie nadzorowany przez specjalny organ państwa. Dodatkowo ma go osłabić zasada TPA (third part access), umożliwiająca zainteresowanym i jednocześnie uprawnionym prawo do korzystania z cudzej własności (tj., sieci przesyłowych/dystrybucyjnych), według reguł ściśle przez prawo ustalonych. Ta doktryna, choć wielu się to nie podoba, utożsamiana z hasłami liberalizacji i regulacji energetyki, w wymiarze światowym stała się procesem niemal powszechnym, choć nadal silnie zróżnicowanym. Jej celem zaś jest poprawa efektywności ekonomicznej funkcjonowania energetyki, przy wyhamowaniu tempa wzrostu cen i jednocześnie rosnącym poziomie bezpieczeństwa energetycznego.

W Polsce na początku 2002 r. miały miejsce prace, w efekcie których powstał dokument rządowy pt. “Ocena realizacji i korekta założeń polityki energetycznej Polski do 2020 r.”. Z formalnego punktu widzenia – ustawowa kontynuacja, z drugiej strony zaś – swoisty przełom. Po raz pierwszy poddano pod wątpliwość prognozy energetyków, które w przeszłości wielokrotnie stanowiły alibi dla ich woluntaryzmu inwestycyjnego. Po raz pierwszy, tak wyraźnego, deklaratywnego upodmiotowienia doczekał się odbiorca (abstrahuję tu nieco od tych idei, na kanwie których zrodziło się Prawo energetyczne). To on właśnie ma być beneficjentem reform sektora. To w imię jego interesów obiecuje się podporządkowanie sektora energetycznego potrzebom gospodarki i gospodarstw domowych. Nie odwrotnie, tak jak było do tej pory! W ślad za tym, jesienią 2002 r. powstały zaktualizowane, komplementarne dokumenty. Pierwszy z nich dotyczył koncepcji urynkowienia sektora, drugi – podporządkowanych temu celowi restrukturyzacyjnych działań właścicielskich w obrębie własności państwowej. Wizja jest realizacyjnie trudna, ale wszystko współgra ze sobą konceptualnie, więc warto potrudzić się na rzecz urzeczywistnienia tej wizji. Zamiast jednak tego, zaczęto mnożyć trudności i budować zupełnie odmienne koncepcje i to w imię... zasad Unii Europejskiej.
Znany jest mi podstawowy kanon UE, z którym w pełni się utożsamiam i gotów jestem zawsze go bronić. Idzie o swobodny przepływ idei, ludzi, towarów i kapitału. Ten nieskrępowany przepływ jest bowiem nie tylko istotą społeczeństw demokratycznych, ale też podstawą konkurencyjnej gospodarki, zorientowanej na jak najlepsze zaspokojenie potrzeb odbiorców i zapewnienie im tak komfortu swobodnego wyboru, jak i korzyści ekonomicznych z tej konkurencji płynących. A tego zwolennicy integracji pionowej chcą nas ewidentnie pozbawić. W jaki sposób? Poprzez ponowną monopolizację sektora.
Jaka monopolizacja? – zakrzykną oburzeni zwolennicy tej koncepcji. Wszak zgodnie z zasadami UE idzie o powiązania kapitałowe. I to tylko takie, jakie są w Unii. Tak, tylko od takich jak postulowane powiązań, droga do monopolu już niedaleka. Z pozoru to wszystko wygląda niewinnie. Najpierw struktura holdingowa, do której Skarb Państwa wniesie akcje tak wytwórców, jak i dystrybutorów. A także być może inne aktywa. Albo wniosą je sami zainteresowani, tworząc w ten sposób wrażenie silnej i zdywersyfikowanej, a więc względnie bezpiecznej struktury. Co dzieje się dalej? Nadzorowana przez wspólną “czapkę” spółka dystrybucyjna metodami łagodnej perswazji jest skłaniana do zakupu energii na potrzeby swoich odbiorców taryfowych tylko w „swoich, macierzystych” źródłach wytwarzania. Te mając zapewniony zbyt produkcji nie muszą pracować nad poprawą swojej efektywności i zabiegać o silną pozycję na konkurencyjnym rynku. Nie muszą zabiegać o kupujących energię. Już przecież zostali zakontraktowani i praktycznie o nic nie muszą się już martwić. Z czasem, choć tu prawo Unii może w przyszłości nieco pokrzyżować szyki, wspomniana „czapka nadzorcza” dojdzie do wniosku, że niektóre służby mogą być dla wytwórców wspólne i pewnie lepiej będzie mieć jedno, wielozakładowe przedsiębiorstwo wytwórczo-dystrybucyjne. Dziś można tak zrobić. I nie ma tu znaczenia, iż zgodnie z Prawem energetycznym zostaną zachowane zasady odrębnej ewidencji kosztów poszczególnych rodzajów działalności energetycznej. Obraz przedsiębiorstwa z pewnością zostanie nieco przysłonięty, stanie się niezbyt ostry i niejednoznaczny. Zawsze bowiem przedsiębiorstwo zna lepiej samo siebie, niż jest to w stanie uczynić nawet najlepszy regulator. Wszak regulacja bazuje tylko na tym, co przedsiębiorstwo samo o sobie ujawni. I nie ma wątpliwości, jak wiele rzeczy potrafi ono zrobić z kosztami!

A jak ocenić inne postulaty zwolenników integracji pionowej, czy i na ile są one zasadne, i tym samym – warte uwzględnienia? Spróbujmy zidentyfikować ich istotę. Czy jest prawdą, że gospodarka rynkowa nie wykształciła form finansowania nawet bardzo kapitałochłonnych inwestycji, takich jak w podsektorze wytwarzania energii elektrycznej? Nie brzmi to przekonująco. Mamy bowiem coraz więcej obszarów poddanych konkurencji. I ogromna rzesza podmiotów funkcjonujących na takich rynkach finansuje się również długiem. Warto nakłonić banki do zmiany podejścia do energetyki. Niech zacznie w końcu być oceniana jak każdy inny konkurencyjny segment rynku. Aby tak się stało banki muszą pozostać głuche na pseudoargumenty energetyków, domagających się zapewnienia sobie odbioru energii. W tym miejscu może pojawić się kontrargument, że energetyka, jak mało kto we współczesnym świecie, wymaga wieloletniego kredytowania i długookresowego zwrotu zaangażowanego kapitału. I ten argument jest chybiony, bowiem instytucje finansowe już od dawna operują różnymi instrumentami finansowymi np. eurokredytami i euroobligacjami o dwudziesto- i więcej- letnim okresie zapadalności.
Podobnie można ocenić stwierdzenia, iż nawet prywatni inwestorzy nie są w stanie zapewnić swoim źródłom wytwarzania niezbędnego dla ich rozwoju finansowania, czego najlepszym przykładem w naszej gospodarce jest Elektrim SA – współwłaściciel PAK-u. Tymczasem było inaczej. Finansowanie zostało zaaranżowane, stosowne umowy uroczyście podpisane, a późniejsze wycofanie się kredytodawców było spowodowane nie tyle negatywną oceną efektywności projektu inwestycyjnego, co kłopotami samego inwestora.
Z kolei, czy prawdą jest, że rynek kapitałowy oczekuje pełnej integracji sektora, bo łatwiej byłoby mu finansować jedno ogólnopolskie przedsiębiorstwo? To również wydaje się tezą nieco zwodniczą, bowiem tak naprawdę rynek kapitałowy żyje i rozwija się dzięki różnorodności i mnogości, zarówno uczestników, jak i pośredników, a przede wszystkim transakcji. Ale najlepiej zostawić te sprawy przedstawicielom rynku kapitałowego. Oni po prostu lepiej znają swoje potrzeby i możliwości, niż są w stanie wyobrazić je sobie energetycy.
Różnorodne związki kapitałowe w naszej gospodarce, z pewnością, będą coraz liczniejsze i powszechniejsze, chociażby za sprawą wspomnianej unijnej doktryny o swobodzie przepływu kapitałów. Sądzę, że nie należy obawiać się kapitałowej integracji pionowej, tzn. połączenia w jednej grupie kapitałowej wytwórcy, dystrybucji, obrotu, itd. Nie wzbraniam się przed konsolidacją pionową, realizowaną, tak jak w przypadku zachodnich firm, przez umiejscowienie poszczególnych obszarów działania (wytwarzania, przesyłu czy dystrybucji) w różnych krajach. Dlaczego polscy wytwórcy nie mieliby kupować sieci np. w Hiszpanii czy Szwecji? Nie mogę natomiast zgodzić się na postulowane, najpierw kapitałowe, a w konsekwencji – przestrzenne zintegrowanie polskiej energetyki, tak by powołać do życia jedną wielozakładową hybrydę. Ucierpi bowiem odbiorca, a to jemu, poprzez rynek działający na jego rzecz, a nie sprzedawcy, należy stworzyć możliwość dysponowania prawem wyboru. I to podtrzymuję. Jednak dla dopełnienia całości obrazu, warto co nieco ten sąd poszerzyć.

Dwie okoliczności wydają się być tu szczególnie istotne. Pierwsza z nich dotyczy charakteru transakcji, tych realizowanych w gospodarce rynkowej przez fuzje i przejęcia oraz postulowanych przez polskich energetyków. Rzecz bowiem w tym, że polscy wytwórcy wcale nie chcą kupować spółek dystrybucyjnych. Oni chcą je po prostu “dostać i wziąć”. Gdyby kupowali, to zapewne nie oponowałbym. Przywiązuję do kupna szczególną rolę. Konieczność zapłacenia określonej ceny działa racjonalizująco. Muszę wiedzieć, po co kupuję. Muszę policzyć, czy mnie na to stać i czy mi się to opłaca.
I okoliczność druga. Dlaczego na pionowo zintegrowane energetyczne koncerny zachodnie nie padają podejrzenia podobnego rodzaju, jak te wspomniane uprzednio? Abstrahujemy, rzecz jasna, od oczywistego faktu przestrzennego zdywersyfikowania struktury takiego koncernu, tj. usytuowania źródeł wytwórczych w jednym, zaś dystrybucji w innym kraju. Nie, weźmy w tym samym. I co? I nic. Zarzut preferowania swojego źródła nie pojawia się. Czyżby tam nie dostrzegali tego, co stanowi oczywiste zagrożenie? Oczywiście dostrzegają. Ale mają pewność, że tego rodzaju niebezpieczeństwo nie zmaterializuje się. Dlaczego? Nie pozwoli na to silne otoczenie rynkowe energetyki. Choć i tam urynkowienie samej energetyki przebiega z podobnymi do polskich problemami, to różnimy się znacznie jakością rynkowego otoczenia. I siłą oddziaływania prorynkowych regulatorów, stale, odwrotnie jak u nas, prawnie umacnianych i właściwie doposażanych. Jeśli sięgnąć pamięcią wstecz, np. do początków reformy energetyki w Anglii, tj. do 1988 r., to warto przytoczyć choćby trzy ważne, wówczas sformułowane przesłanki tego procesu (pochodzą one z wystąpienia Sekretarza Stanu ds. Energetyki w Izbie Gmin): decyzje dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną powinny być determinowane potrzebami odbiorców; konkurencja jest najlepszą gwarancją interesów odbiorców; odbiorcy winni otrzymać nowe prawa, a nie tylko gwarancje.
Upływa siedem lat obowiązywania ustawy – Prawo energetyczne, konstytuującej rynkową transformację polskiego sektora energii i zarazem siedem lat żmudnych moich – polskiego Regulatora – zmagań o sprawniejszą ekonomicznie, przyjazną ludziom i środowisku energetykę. Szkoda, że w tych dążeniach jestem właściwie osamotniony. Strony, których interesy staram się równoważyć – odbiorcy i dostawcy energii – albo nie mają świadomości przysługujących im praw, albo ich nie chcą respektować. Lansowanie przez energetyków powrotu do pionowej integracji jest tego przykładem.